Une appropriation territoriale résultant des zones d’incertitudes : Un Nouveau Mode Opératoire...

Une appropriation territoriale résultant des zones d’incertitudes : Un Nouveau Mode Opératoire en Haïti

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Aldy Castor, M.D., Haitian Resource Development Foundation (HRDF) Copyright 2010

Tout le monde était frustré par cette lente et longue file à la douane de l’Aéroport International de Port-au-Prince.  Soudainement, il y eu une commotion suivie de poussées, cris, insultes, même une intervention de la police.  Trois heures plus tard, les mêmes voyageurs, dans une similaire lente et longue file à la douane de l’Aéroport International de Miami, se comportaient comme des images.  Un ami plus tard m’a expliqué cette dichotomie dans le  comportement de l’Haïtien: « Si quelqu’un t’explique Haïti et tu le comprends, c’est qu’il te l’a mal expliquée».

A- Les raisons des difficultés 

L’incertitude comme vecteur d’instabilité socio-organisationnelle

En Haïti, l’incertitude est le vecteur fondamental et se trouve au centre de l’instabilité et du dysfonctionnement socio-organisationnel de l’Etat Central jusqu’à la plus petite collectivité de base du pays.

L’incertitude se définie comme un espace correspondant aux différentes failles dans les règles qui empêchent le déroulement des objectifs. Cette incertitude crée pour les acteurs une zone dans laquelle ils vont pouvoir dissimuler leur propre objectif afin de conserver une certaine capacité de négociations, renforçant ainsi l’imprévisibilité globale du système. 

Cette incertitude est devenue au fils de l’histoire du peuple haïtien une forme d’organisation et de transformation sociale qui crée une répétition de désordre, d’inconstance, d’illisibilité et d’incompréhension dont non seulement les acteurs publics mais aussi chaque citoyen puisent au sein de ce système leur propre survie.

La traduction de ces incertitudes dans la société se traduit d’une manière singulière à travers plusieurs dimensions. La plus fondamentale est celle d’un système fondé sur l’imaginaire. Cet imaginaire confère aux acteurs du système un renforcement de l’appréciation de leur liberté face aux rationalités, contraintes et  différentes contingences engendrées par le monde moderne.

La constitution haïtienne, par exemple, prône la décentralisation.  L’Etat Central lui aussi prône le principe de la décentralisation, alors que lui-même n’est pas centralisé, car il ne dispose pas d’une organisation structurée de l’ensemble des compétences administratives pouvant faire fonctionner un pays dans ces différents aspects. Il s’agit là d’un exemple abouti d’une illusion.

Cette illusion trouve également sa traduction dans le fonctionnement d’une collectivité locale. Les citoyens, eux même ne s’acquittant que d’une contribution minimale, sollicitent des services publics locaux tout en sachant que leurs mairies ne disposent pas de moyens fiscaux et de ressources humaines territoriales.

De plus, la mairie n’est pas la cellule de base de référence dans l’organisation administrative haïtienne, mais la section communale qui correspond uniquement à un découpage territorial. L’existence même de cette entité administrative ne fait l’objet d’aucune préoccupation. L’illusion est donc complète. La mairie et les citoyens le savent, mais continuent de jouer ce jeu de rôle.

Cet assemblage de collectivités locales qui crée l’assiette même du territoire national donne aux citoyens le sentiment qu’ils sont abandonnés par l’Etat Central, qui replié sur lui-même, n’est engagé que dans des  objectifs de sa propre survie.

Du point de vue même de l’individu haïtien, ce dernier traduit sa relation au monde qui l’entoure par une approche syncrétique fondée sur la « fuite », le marronnage, le déni, la méfiance et le report de la faute ou des responsabilités sur autrui.

Cette problématique complexe résulte de l’intrication de phénomènes sociaux qui au fil de l’histoire se sont sédimentés, transformant à la fois le système de gestion publique et chaque citoyen comme des acteurs non-responsabilisés et soucieux avant tout de maintenir au mieux des événements leur intégrité et leur salut individuel. Nous sommes face à une convergence globale, systémique et individuelle du « chacun pour soi »

Une appropriation territoriale résultant des zones d’incertitudes

L’Etat Central et les collectivités locales sont exposés, compte-tenu du degré important de l’incertitude qui règne sur leur fonctionnement, à l’appropriation par des tiers des politiques publiques qu’ils devraient être en mesure de conduire.

Au niveau de l’Etat Central, les bailleurs de fonds établissent les termes de référence de l’action publique. Au niveau des collectivités locales, les organisations non-gouvernementales (ONG) établissent une réplication de cette appropriation.  Certaines ONG assurent une hiérarchisation de leurs actions, englobant des politiques publiques nationales que l’Etat devrait assumer, jusqu’á une déclinaison au niveau local et, ce afin de maitriser la chaine complète du système.

Les systèmes de coopération de villes à villes viennent renforcer les actions sur le terrain auprès de la collectivité locale. Pour la France, le système de la coopération décentralisée a une vocation de renforcement technique. Pour les  Etats-Unis,  le système de « Sister Cities » offre une coopération d’association de citoyens à d’autres groupes de citoyens,

Mais, là également, cette coopération de villes à villes établie la plupart du temps sans corrélation à une politique publique locale ne prend pas en compte les différents aspects de gestion de la collectivité.

Enfin,  les citoyens de la Diaspora haïtienne agissent avec dévouement, mais d’une manière individualisée

On peut donc constater que la résolution des difficultés n’est pas l’absence d’initiatives mais l’absence de sens afin que ces initiatives s’exercent dans un projet de développement local. Le bons sens populaire dit « Beaucoup d’argent est dépensé en Haïti mais peu pour Haïti ».

Le retour à une homéostasie sociale                                                                                            

Le  rôle de l’Etat dans une société est de maintenir cet équilibre, par définition  fragile ; et il revient au pouvoir politique qui gère cet Etat de le maintenir et d’ajuster les régulations des dispositifs institutionnels et économiques.

Force est de constater qu’Haïti est dans une impasse pour retrouver cet équilibre. La réduction des incertitudes au niveau territorial pourrait rééquilibrer progressivement, atténuer puis inverser  les tendances de l’Etat Central à maintenir cet état de désordre.

L’équation peut-être ainsi la suivante : Moins il y aura d’incertitudes au niveau territorial et plus celui-ci sera organisé, plus l’Etat Central sera dans la nécessité puis dans l’obligation de se réformer lui-même afin de renforcer ses prérogatives régaliennes.

Le retour à l’homéostasie sociale se fera depuis la base territoriale pour remonter vers l’Etat Central.

B- Les propositions du nouveau mode opératoire 

Nouvelles perspectives de gestion

Première étape

Définir un échantillon représentatif des collectivités locales permettant de constituer un panel diversifié sur lesquels viendront, par essaimage et grâce à une modélisation des pratiques,  d’autres collectivités  qui pourront à leur tour les mettre en œuvre. Il sera impératif de procéder au sein de chaque collectivité de l’échantillon à un audit de la situation, des forces et faiblesses de la collectivité tant du point de vue de ses ressources humaines que de ces capacités techniques.

Ce modèle du développement de l’innovation autour «  de grappes d’innovateurs », en référence à la théorie de Schumpeter sur la destruction et la création de la valeur, pourrait servir d’appui pour créer en permanence une nouvelle valeur ajoutée.

Deuxième étape

Etablir  à partir des conclusions de l’audit un plan de renforcement institutionnel.

Cette étape est fondamentale, car l’absence d’un plan de renforcement institutionnel ne permettra pas de déboucher sur aucun accroissement des savoirs ni sur  la création de procédures de gestion.

Le plan  de renforcement institutionnel comprendra donc deux volets qui devront se développer de manière concomitante. Le premier concerne la mise en place d’un dispositif de « temporalité » administrative de gestion. Le second vise un plan de formation pour les élus et les agents de la mairie.

En effet, il convient d’allier l’accroissement des savoirs (plan de formation) et des actions de gestion afin que les acteurs ne subissent pas de décalage et donc rejettent  éventuellement le dispositif proposé. Il convient d’établir une posture « d’organisation apprenante » dans le cadre d’une boucle vertueuse.

Concernant le volet temporalité administrative de gestion, trois dimensions sont visées :

A) Introduire la gestion de la mémoire. En effet et par analogie, un être humain, devenue soudainement amnésique, perd ses repères et donc est en grande difficulté pour assumer son futur. Il en est de même pour les sociétés et civilisations qui doivent savoir organiser leur mémoire collective. La mise en place d’une gestion des archives au sein des collectivités locale est donc une étape importante 

B) Introduire un processus de gestion, des décisions et des délibérations en vue de répondre à deux critères : la motivation et la publication des actes ; de façon induite  le processus démocratique sera  notablement renforcé par ce dispositif. 

C) Introduire la gestion de projets afin de donner aux élus et à l’administration de la commune une vision prévisionnelle à travers un plan pluriannuel de projets, permettant une projection dans la durée, du construit de la collectivité locale. 

Troisième étape

Le plan de développement local

Le plan de renforcement institutionnel alliant formation des acteurs locaux et de nouveaux repères de gestion permettra à un certain stade la mise en place d’un plan de développement local.

Il s’agira pour la collectivité de se réapproprier pleinement son avenir, de piloter et de coordonner les différents acteurs susceptibles d’agir sur son territoire, car le problème n’est pas l’absence d’initiatives mais l’absence de leur coordination.

Le plan de développement visera l’ensemble des compétences d’une collectivité, à la fois dans les domaines sociaux, éducatifs  par exemple mais aussi  l’aménagement du territoire local, schéma d’urbanisme, eau, assainissement, déchets etc.…

On pourra imaginer ainsi un plan prévisionnel de développement sur une durée de quinze années, comprenant 3 plans d’action d’une durée de 5 ans chacun.

Le déroulement et la mise en œuvre des plans devront êtres constamment  évalués voire recadrés. Le réajustement devant lui aussi être analysé comme un projet intégré au projet d’ensemble.

Cette perspective d’un construit de travail et de planification induira et modélisera la problématique de l’aménagement du territoire national. En effet, la somme des objectifs des plans de développement locaux sera confrontée et ajustée au schéma nécessaire d’aménagement du territoire national qu’il revient d’établir par l’Etat Central.

Les operateurs pour cette mise en œuvre

Trois niveaux doivent être pris en compte :

Le premier est celui de la maitrise d’ouvrage. Celle-ci revient naturellement à la mairie. Cette maitrise d’ouvrage étant fragile sera accompagnée par un maitre d’ouvrage délégué qui la soutiendra pour l’ensemble de ces actions.

Le second niveau prévoira  un certain nombre de maitres d’œuvre qui seront en charge très directement de la surveillance et de la conduite de certains projets nécessitant, par exemple, l’élaboration des cahiers des charges techniques pour la mise en place d’appel d’offre. La maitrise d’ouvrage déléguée dans son rôle d’assistance au maitre d’ouvrage devra s’assurer du travail réalisé par les maitres d’œuvre. Bien évidemment et au fur et à mesure du renforcement de la mairie dans ses compétences, cette dernière sera à même de confier à certain de ses services un rôle de maitre d’œuvre.

L’évolution indispensable qui sera à réaliser au niveau de la maitrise d’ouvrage déléguée et du maitre d’œuvre constituera à ce que les équipes qui interviendront seront issus non de théoriciens et de professeurs de la gestion locale mais de véritables praticiens dotés d’un savoir faire opérationnel et pas seulement théorique.

Un vivier existe de cadres administratifs ou techniques issus du monde des collectivités locales qui pourront être mobilisés au fur et à mesure de la montée en puissance des besoins dont les maitres d’ouvrage feront part. Le Réseau International de Développement Territorial Pour Haïti qui rassemble des praticiens expérimentés de la gestion locale doit pouvoir constituer le vivier privilégié de cette mobilisation

Une première cellule de veille et de suivi est donc immédiatement à créer pour établir ce schéma d’action globale. Sa composition doit être légère afin d’éviter toute lourdeur bureaucratique. 

La présente note a été établie pour expliciter la présentation du document qui a été présenté le 10 décembre 2009 aux conseillers techniques du Représentant Spécial des Nations Unies pour Haïti par le président de la Haitian Resource développement Foundation, Dr. Aldy Castor et les représentants de la Ville de Suresnes, monsieur Jean-Louis Testud, Adjoint au Maire et monsieur Philippe François, Directeur Général. 


Dispositif académique pour le cadre théorique du document présenté:
Docteur Louis MARS, 1937
Paranoïa et Mythomanie en Haïti (1937)

Théorie de la forme
Georg Simmel
Sociologie, étude des formes de la socialisation, P.U.F. (1999)

Sociologie des organisations
Théorie de l’acteur stratégique et système d’action concret
Michel Crozier et Erhard Friedberg
“L’Acteur et le système” (1972) 

Erhard Friedberg
Livre : “Le pouvoir et la règle” (1993)
 
3er/ théorie de la régulation sociale
Jean-Daniel Reynaud, Les Règles du jeu : L’action collective et la régulation sociale, Armand Colin, Paris, (1997)
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The Haitian Resource Development Foundation prioritizes programs that enable and empower various Haitian locales to further personal and collective independence. Engaging in a range of programs over 20 years, the HRDF continues a commitment to providing measurable results for program beneficiaries and program benefactors. Working with multiple international partners from North America and Europe, the HRDF is committed to fundamental improvements in Haitian villages to ensure greater economic vitality in the near future.